No resulta de aplicación la consulta previa cuando se trata de aprobar instrumentos de planeamiento urbanístico (salvo que la normativa autonómica expresamente lo imponga).

Centrado el debate en la aplicación de las normas establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para la aprobación de los reglamentos a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística; más concretamente, si en dicho procedimiento y con carácter previo ha de cumplimentarse el trámite establecido en su artículo 133.1º de dicha Ley estatal, es decir, una "consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: 

a) Losproblemas que se pretenden solucionar con la iniciativa. 

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. 

c) Los objetivos de la norma. 

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias."

La cuestión aquí delimitada es más concreta, como ya hemos señalado anteriormente y es la de si para la aprobación de estos instrumentos de ordenación territorial deben seguirse, de manera imperativa, la normativa estatal o incluso autonómica específicamente establecida para la aprobación de los reglamentos, dada la naturaleza reglamentaria de dichos instrumentos. Si en dicha normativa se recoge o no esa participación de manera concreta para estos supuestos concretos, es un debate que queda extramuros de esta casación que, como hemos visto, se centra en la aplicación a los instrumentos de ordenación del trámite establecido en el ya referido artículo 133-1º de la Ley de procedimiento general.

A la vista del razonamiento que se hace en la sentencia que se revisa no estaría de más comenzar por dejar constancia que el argumento último que sirve al Tribunal de instancia para concluir en la nulidad de la Modificación del planeamiento impugnado es que, si los instrumentos del planeamiento tienen naturaleza reglamentaria, su aprobación debe someterse a la normativa especial de dichas disposiciones generales, y, como uno de esos trámites de especial relevancia, el de la participación ciudadana establecido en el mencionado precepto. 

Pero el argumento tiene un mayor recorrido que el concluido para el caso enjuiciado por la Sala territorial, porque ese razonamiento obligaría a considerar que son aplicables a la aprobación de los planes de ordenación --quizás no solo a los territoriales y urbanísticos-- todas las exigencias del procedimiento que se imponen para la aprobación de los reglamentos. En resumen, que la conclusión última del razonamiento de la sentencia es que los planes de urbanismo han de aprobarse conforme a las normas de procedimiento que expresamente se impone por la norma urbanística y, además de ello, de las formalidades previstas para la aprobación de las disposiciones generales. Y esa conclusión no es baladí porque supondría una complejidad de trámites de los que quizás la ausencia del trámite de participación ciudadana no sería el único de los que debiera haberse seguido y considerar omitido, a los efectos de su eventual nulidad.

En efecto, bastaría en el caso de autos recurrir a la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, para concluir los trámites que, además de los previstos en la normativa sectorial urbanística, sería obligado seguir para la aprobación de los planes y sus Modificaciones o Revisiones o, en el caso de considerarse que se trata de un planeamiento municipal, a las exigencias de procedimiento para la aprobación de las Ordenanzas de tales Corporaciones. Por supuesto, sin desconocer la normativa general que se impone en dicha aprobación de los reglamentos en la normativa estatal de referencia. Señalemos en ese sentido que esa normativa sectorial, de conformidad con el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, viene ahora establecida, para el caso de Cataluña, en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que dedica a la tramitación del procedimiento el Capítulo II de su Título III (artículos 73 a 102), completado en esta materia por los artículos 101 a 118, entre otros, del Reglamento de dicha Ley, aprobado por Decreto 305/2006, de 18 de julio.

De lo expuesto hemos de concluir que, en realidad, el debate se centra, más que en el referido artículo 133, en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor " Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales."

Así, en efecto, en tanto que la sentencia recurrida justifica la aplicación del precepto al considerar que se trata, en el caso de autos, de la aprobación de una Modificación del planeamiento municipal y, por tanto, de naturaleza local, la vigencia de dicha D.A. 1º es manifiesta, dado que si bien el Tribunal Constitucional ha declarado, al interpretar dicha norma y el artículo 133, que no es aplicable a la Comunidades Autónomas, no afecta dicha exclusión a la Administración Local, haciéndose cita concreta de la sentencia 55/2018, de 24 de mayo (ECLI:ES:TC:2018:55).

A la vista de las objeciones que se hacen a ese razonamiento es necesario tomar como punto de partida que la DA 1º viene a completar el ámbito de aplicación de la propia de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya delimitación se hace en su artículo 2. Pero a los efectos del debate casacional se debe también dejar constancia que en esa delimitación no está en cuestión si la actuación en concreto sea competencia de una Comunidad Autónoma o no, sino que propiamente, ese " ámbito subjetivo de aplicación" se delimita en función de la materia a que afecta la concreta actividad administrativa. Es decir, en el caso de autos y en contra de lo que se sostiene desde la sentencia de instancia e insisten las Administraciones recurrentes, la cuestión no es si la aprobación de una Modificación del planeamiento urbanístico Municipal de Barcelona como la de autos deba considerarse como una disposición general autonómica o municipal, sino si la aprobación los instrumentos de ordenación urbana o sus modificaciones o revisiones, en cuanto a su tramitación, han de regirse por lo establecido en la mencionada ley de procedimiento general.

A la vista de lo expuesto no está de más comenzar por señalar que, siguiendo la tradición de nuestra Ley de procedimiento administrativo desde la vieja Ley de 1956, la vigente de la Ley del Procedimient Administrativo Común de las Administraciones Públicas no contiene un régimen acabado del procedimiento sino que, siguiendo el mandato establecido en el artículo 105-c), en relación con el artículo 149.1º-18ª de la Constitución, lo que se establece es una serie de principios generales que exceden de la mera dinámica de un procedimiento en sentido estricto de sucesión de actos, sin perjuicio de que también se haga una referencia más detallada a esa faceta en el Título IV. Es importante destacar que el régimen que se establece en la mencionada DA-1º de la Ley de 2015 hace referencia a "trámites" y, en esa salvedad, se remite a la existencia de leyes especiales, por razón de la materia, que establezcan trámites distintos o adicionales, simplificando el ámbito objetivo de la Ley respecto de la confusión que había generado esa materia en la Ley 30/1992, como ha puesto de manifiesto la Doctrina. De otra parte, dicha regla no hace sino seguir el principio general en materia de vigencia de normas sobre la primacía de la ley especial sobre la general. Porque en todo caso, dichas especialidades deben venir impuesta en leyes, sin posibilidad de establecerse por vía reglamentaria.

En el sentido expuesto no es de aplicación al caso lo declarado en la invocada sentencia del Tribunal Constitución 55/2018, porque lo examinado allí fue la aplicación del mencionado artículo 133 en relación a la normativa general sobre el procedimiento de aprobación de las disposiciones generales; pero no para cuando, como aquí acontece, el debate se centra en si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística. Es cierto que, en la parte dispositiva de la mencionada sentencia, se salva de la nulidad declarada del artículo 133, precisamente la exigencia del previo trámite de consulta pública; pero el debate ahora es si la normativa de procedimiento es la general de la mencionada Ley de procedimiento, o la especial.

Y ese debate viene impuesto porque la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento --en realidad principios generales-- que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo. Ahora bien, establecida esa regulación especial sobre esa concreta materia de la ordenación territorial, es lo cierto que sus preceptos deben ser observados con independencia de la Administración que deba aplicarlas. Lo que se quiere decir es que si, conforme al reparto competencial que se ha establecido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y se ha acogido en nuestro Derecho, la legislación sobre urbanismo, también sobre los procedimientos para la aprobación de los instrumentos de ordenación, es de competencia autonómica y si, como se ha dicho y se refleja en la sentencia recurrida y alegaciones de las partes, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 

En ese sentido, más que examinar la normativa autonómica a la Ley de procedimiento general, como se trata de hacer en la sentencia, debe vincularse a los principios generales que para la " ordenación del territorio y ordenación urbana", se impone ahora en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que nunca se cuestiona.

Este Tribunal es consciente, y la sentencia recurrida deja debida constancia, de la trascendencia que el trámite de participación ciudadana tiene en la ordenación territorial y urbanística, exigencia que engarza con la normativa europea que no parece necesario reseñar; y este Tribunal asume los acertados razonamientos que se contienen en la sentencia de instancia en relación con esa relevancia y, en lógica correspondencia, de los efectos invalidante por la omisión de dicho trámite, conforme a los supuestos de nulidad que se establecen en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ahora bien, también es cierto que esa relevancia de la participación ciudadana fue ya acogida desde sus albores por la propia normativa urbanística, estableciendo una regulación puntual del procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbana, entre cuyos trámites era insistente dicha participación ciudadana que incluso propiciaba la misma iniciativa del planeamiento a instancia de los particulares; y en el antes mencionado artículo 4.2º-c) del actual Texto Refundido de la Ley del Suelo se deja constancia de dicha relevancia.

Ahora bien, no es menos cierto que en la regulación de la aprobación de los instrumentos del planeamiento se ha cuidado siempre de imponer esa exigencia de la participación ciudadana como resultaba del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, de tormentosa vigencia, que dedicaba a la " elaboración y aprobación de los planes" todo un Capítulo (artículos 101 a 124), estando completada dicha regulación con el Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (formalmente vigente). Pues bien, dicha normativa, que no es necesario examinar en profundidad, estructura un procedimiento de aprobación de los Planes y sus Modificaciones y Revisión que comprende los más exhaustivos trámites, siendo de destacar, en lo que ahora interesa, que como preliminar a la aprobación de los instrumentos de ordenación urbana existía los llamados avances que si bien, tanto la Ley como el Reglamento establecían un trámite de información, se aclaraba que " sin trámite de información pública" por más que el artículo 116 del Reglamento, dispone que "antes de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación, Norma o Programa, la Administración urbanística actuante podrá abrir un período de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación" trámite que recuerda el exigido en el cuestionado artículo 133 de la Ley de procedimiento pero que se impone sin carácter imperativo. Se suma a lo expuesto, en lo que ahora interesa, que en el esquema tradicional de la aprobación de los Planes, sus Modificaciones y Revisiones, comprende una primera aprobación inicial y una ulterior aprobación definitiva, trámites que sin perjuicio de la competencia (municipal y autonómica) para realizarla, comporta una reiterada exigencia de información pública que, como se recuerda en la sentencia de instancia, no es equivalente al trámite de participación, pero que comporta dar intervención a los ciudadanos para que formulen alegaciones que las Administraciones pueden acoger en ese devenir procedimental con anterioridad a la mera aprobación provisional de los instrumentos de ordenación. 

Sirva lo expuesto para constatar que, en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales. Buen ejemplo de lo expuesto es la misma sentencia de este Tribunal Supremo que se cita en la sentencia recurrida, la de 30 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación 5818/2004 (ECLI:ES:TS:2008:5395), en la que se declara la nulidad de la aprobación de unos instrumentos de ordenación urbanístico y precisamente por la omisión del trámite de participación ciudadana, pero no por vulnerar la entonces vigente Legislación estatal en materia de procedimiento para la aprobación de las normas reglamentarias, sino por vulneración de la propia normativa, entonces estatal, en materia de urbanismo.

A la vista de lo razonado debemos concluir, dando respuesta a la cuestión casacional objetiva que se suscita, que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica.

Ver sentencia.